תקציב הוא מונח שניתן לפרש בצורה רחבה מאוד. אבל לרוב משתמשים בו כשמדובר בענייני ציבור. אילו צורות תקציב פועלות כיום ברוסיה? עד כמה הם דומים לאלה שנמצאים בתרגול העולמי?
מהו תקציב
במובן הרחב, מושג התקציב משקף כל מקור המכיל משאב בצורה של מזומן. אבל, ככלל, מונח זה משמש בהקשר, כפי שכבר אמרנו, של מימון ציבורי. ובמקרה זה, הרעיון של התקציב עשוי לשקף לא כל כך את המקור של משהו אלא את כל המערכת שבתוכה מנוהלים תזרימי המזומנים.
המגזר הציבורי מתנגד לרוב למסחרי. למה? החלוקה הזו, יש לומר, מותנית למדי. גם מבנים עסקיים וגם תקציביים עוסקים בתזרימי כספים, הכנסות, הוצאות ומכירות. רוח היזמות של חלק מהפקידים (אנחנו מדברים בלי שום סאבטקסט) תיתן לפעמים סיכויים לאנשי עסקים מנוסים. מה ההבדל המהותי? הקריטריון העיקרי המבדיל בין עסקים למבנים תקציביים הוא המטרה של הקמת כלכלהנושאים פעילים - מפעלים, מוסדות חברתיים, ארגוני ניהול. במקרה של עסק, מדובר ברווח לטובת הבעלים, שיוכל לאחר מכן לחלק אותו כראות עיניו. אם ירצה, ייתן לו לפתור בעיות חברתיות, ואם לא, יקנה יאכטה או בית על אי בים התיכון.
אם מדברים על מבנים תקציביים, הרי שמטרת הקמתם היא אך ורק משימות חברתיות, כמו גם אלו הקשורות לשמירה על ריבונות המדינה ככזו, יישום האמנה החברתית שנכרת בין הרשויות לאזרחים. המדינה, כשהיא מרוויחה כסף (מכירת נפט, גובה מיסים וכו'), עושה זאת על מנת להפנות את התמורה לתשלום שכר המורים, הרופאים, גורמי הביטחון והצבא.
לכן, התקציב הכספי של המדינה הוא משאב שעל בסיסו הוא מתפקד בפועל. כיצד בונה הממשלה מערכת לניהול תזרים מזומנים? כעת נלמד היבט זה.
יסודות מדיניות תקציב המדינה
למדינות רבות בעולם, כולל רוסיה, יש תקציב פדרלי. זה מרמז על המערכת הפיננסית, שנמצאת בסמכות השיפוט של הרשויות הגבוהות ביותר - הממשלה, הנשיא, הפרלמנט. בהתאם למבנה המערכת הפוליטית, צורות הממשל, התקציבים יכולים להיות גם אזוריים, עירוניים (כמו ברוסיה) או בעלי אפשרויות מקומיות אחרות.
בכל רמה של התקציב עובדים על המוסדות הממשלתיים הרלוונטייםיצירת הכנסה, וכן ניהול תזרימי מזומנים במונחים של הוצאות. אולי אינטראקציה "בין תקציבית". לרוב זה מתבטא בסיוע הדדי בין מבנים ברמות שונות. לדוגמה, כאשר סובסידיות, מענקים, סובסידיות נשלחות מהתקציב הפדרלי לטובת אזורים או עירוניים, או הלוואות מונפקות באופן מתאים.
מבנה התקציב הרוסי
בואו נשקול כיצד מסודר התקציב הפיננסי (במובן שבמונח זה אנו מתכוונים למערכת שנוצרה של ניהול תזרים מזומנים על ידי המדינה) ברוסיה. המקור החקיקתי העיקרי המסדיר תחום זה הוא קוד התקציב. על פי מעשה משפטי זה, המבנה של המערכת הפיננסית של המדינה בנוי בארבע רמות עיקריות: פדרליות, אזוריות, מקומיות ומקומיות (חלק מהמומחים משלבים את שני האחרונים, אך הם מצוינים בנפרד בחוק).
ברמה הראשונה, זרימות פיננסיות נשלטות, בהתאמה, על ידי הרשויות הפדרליות. הם גם מנהלים הכנסות והוצאות במסגרת סמכותם. בשלב השני, זרימות פיננסיות מנוהלות על ידי הרשויות של הישויות המרכיבות את הפדרציה הרוסית - רפובליקות, טריטוריות, אזורים. בשלישית - עיריות (מחוזות, ישובים עירוניים). ברביעי - יישובים מקומיים (כפרים, כפרים).
יש מושג של "תקציב מאוחד". ניתן ליישם אותו בשני הקשרים. כאשר מדובר בסכום הכולל של הכנסות והוצאות של מערכות פיננסיותעיריות, הישובים המקומיים שלהן והאזור כולו, אז נוצר תקציב אזורי מאוחד. בתורו, המכלול שלהם עבור כל נושאי הפדרציה, כמו גם היקף הזרימות הפיננסיות המנוהלות על ידי הרשויות הגבוהות ביותר, מהווים את התקציב המאוחד של הפדרציה הרוסית.
בין המוסדות הפוליטיים המבצעים תפקיד מפתח מקשרת בין מערכות ניהול פיננסי ברמות שונות הוא משרד האוצר הפדרלי. גוף ביצוע זה, הן ברמה הגבוהה ביותר והן במסגרת האצלת סמכויות לאזורים, מבצע את תפקיד התמיכה במזומן בהעברות תקציביות, מבטיח חישוב נכון של הליכים הקשורים לפיתוח המימון.
מרכז ואזורים
איך משתווים סמכויות הרשויות התקציביות ברמות השונות? לפני שנחקור היבט זה בהקשר הרוסי, הבה נבחן אילו מודלים קיימים בעולם שבתוכם מתרחשת הפצה כזו. ויש שניים מהם. בקהילה המדעית הם נקראים מבוזרים ושיתופי פעולה.
לגבי הראשון, התקציב הפדרלי משחק בו בעיקר את התפקיד של "התוכנית השנייה". לרשויות האזוריות יש אוטונומיה גדולה למדי ביצירת מערכות ניהול הון משלהן, גובות את עיקר המסים (ובמקרים מסוימים יש להן את הזכות להקים משלהן). המרכז הפדרלי אינו מתערב באופן פעיל בתהליכים תקציביים אזוריים. הרעיון של תקציב המדינה במדינות שבהן נהוגה מערכת מבוזרת (זו יפן, ארה"ב), כמוככלל, קשור לתוכניות בעלות אופי ביטחוני, מימון פרויקטי תשתית בעלי חשיבות לאומית. מבני כוח אזוריים ועירוניים אחראים לתמיכה כספית במשימות חברתיות מקומיות.
החיסרון העיקרי של מערכת זו הוא שבמדינות שבהן היא מיושמת, אין למעשה מוסד שנקרא "השוואת תקציב", שבו ניתן סיוע לאותם אזורים והתנחלויות מקומיות שחווים בעיות הכנסה (בדרך כלל מהמרכז הפדרלי).
במערכת השיתופית, בתורה, ניכרת ריכוזיות. מושג התקציב באותן מדינות בהן הוא משמש, ככלל, קשור להון ציבורי ברמת הרשויות הגבוהות ביותר. במערכות כאלה, בתורם, פותח "השוואת תקציב". לפיכך, מבנים אזוריים ומקומיים מודאגים הרבה פחות מיעילות גביית ההכנסות מאשר במערכת מבוזרת (יתרה מכך, הכללים הכוללים את חוק התקציב הלאומי עשויים להטיל מגבלות משמעותיות על כך).
איך מחלקים סמכויות?
באילו מקרים מדינה בוחרת במודל מבוזר, ובאילו מקרים - שיתופי? האפשרות הראשונה, ככלל, משמשת במקרים שבהם זמינות המשאבים של אזורי המדינה היא בערך זהה או דומה. הרשויות יכולות להיות בטוחות שהמיסים לנפש משולמים בערך אותו הדבר, וגם הכנסתם של האזרחים שווה פחות או יותר. המודל השיתופי, לעומת זאת,מיושם אם ההבדל בפיתוח הכלכלי של האזורים בולט באופן ניכר. השלב הנוכחי של ההתפתחות הכלכלית של רוסיה מתאים יותר ליישום המודל המסוים הזה.
אבל במקביל, חוק התקציב הרוסי כולל הוראות שעשויות להצביע על עצמאות גדולה למדי של האזורים בנוגע למדיניות ניהול הון. הבה נשקול היבט זה ביתר פירוט.
עצמאות התקציבים ברוסיה
עצמאות של תקציבים ברמות שונות בפדרציה הרוסית מציעה שלרשויות מקומיות (באזורים או בעיריות) יש קבוצה של זכויות מסוימות. וזאת למרות העובדה שתפיסת התקציב ברוסיה קשורה כמעט תמיד לגופים הגבוהים ביותר של כוח המדינה. מה הביטוי לעצמאות של האזורים והעיריות הנדונות?
קודם כל, זו הזכות לנהל את התקציב, הרזרבות הכספיות שיש לרשויות המקומיות בעצמן. כלומר, למרכז הפדרלי יש משאב מוגבל להתערבות בהחלטות מקומיות הקשורות למימון פרויקטים מסוימים. כמו כן, מימון תקציבי על ידי אזורים ועיריות יכול להתבצע על חשבון המקורות שלהם. וזה בדרך כלל מבורך. האפשרות האידיאלית היא כאשר אזור או עיר יכולים להסתדר ללא סובסידיות וסובסידיות.
קריטריון חשוב נוסף לעצמאות התקציבים הרוסיים הוא העובדה שהם מאומצים בנפרד בכל אחת מרמות הכוח הפוליטיות המתאימות. ברמה הפדרלית, ממשלת הפדרציה הרוסית, דומא המדינה, מועצת הפדרציה מעורבים בכך, וכןנשיא רוסיה. לאזורים יש גופים מחוקקים ומבצעים משלהם, בדיוק כמו עיריות.
הנקודה הבאה, המשקפת את עצמאותן של רמות הניהול של תזרימי המזומנים של המדינה, היא האיחוד החקיקתי של הזכות לגבות מסים מסוימים. כמו כן, מוסמכות אזורים ועיריות לקבוע את סעיפי ההכנסות וההוצאות בתקציב לפי שיקול דעתם. הבה נשקול את ההיבט הנוגע לשניהם בפירוט קטן יותר.
הכנסות והוצאות התקציב
איך תקציבים בכל רמה מייצרים הכנסה? בעיקרון, אלו סוגים שונים של מיסים ועמלות. המחוקק קובע איזה סוג של עירייה, אזור או מבנה כוח פדרלי יאסוף. מיסים ותקציב הם תחומים הקשורים זה בזה. ההוצאות, בתורן, משקפות את האוריינטציה החברתית של המדיניות הפיננסית של המדינה, המועברת לרמת האזורים והעיריות (כמו גם את הצורך בשמירה על מוסדות פוליטיים מרכזיים). ברוסיה, הם קשורים לתמיכה כספית, בעיקר באזורים כמו:
- education;
- רפואה ורווחה;
- defense;
- עבודה של רשויות אכיפת חוק;
- מוסדות כוח מתפקדים.
ניואנס חשוב: הפרשה לפנסיה מכונה רשמית מדיניות חוץ-תקציבית. ל-FIU ולמספר רב של NPFs יש עתודות פיננסיות משלהם.
מבנה ההוצאה, האופייני למערכת התקציב הרוסית, עשוי להתאים לזה שבמספר מדינות אחרות, אך אינו נכלל בה.אפשרויות כאשר יהיו גם הרבה הבדלים. הכל תלוי באיזו מערכת ניהול פיננסי ציבורי נהוגה - מבוזרת או שיתופית. במקרה הראשון, למשל, ייתכן שתחומים כמו רפואה וחינוך אינם תלויים כלל בתקציב, הם פרטיים.
תקציב הוגן: תרחיש רוסי
בואו נשקול את ההיבט החשוב ביותר, לפי מומחים רבים, של ניהול פיננסי ציבורי - אותו "השוואת תקציב". באילו מנגנונים זה מתבצע ברוסיה? על איזה סוג של סיוע אזורים, עיריות יכולות לסמוך אם לתקציב הראשי שלהן אין מספיק הכנסות, וההוצאות נשארות רלוונטיות?
המנגנונים העיקריים המדוברים יהיו כדלקמן.
- תקציבים מקומיים מקבלים אחוז מסוים (יש נורמות שנקבעות על פי חוקים) מאותם מסים שיש להפנות לרמות גבוהות יותר של המנגנון הפיננסי של המדינה.
- מענקים מקרנות תמיכה כספית - אזורי, מחוז.
- סבסוד, מענקים ומענקים ממוסדות פיננסיים ממלכתיים ברמות אחרות.
יישוב דמיוני
לכן, הרעיון של תקציב מקומי יכול להיות די שרירותי. אין זה נדיר שאזור מסוים, עיר או יישוב קטן, בשל גורמים אובייקטיביים בעלי אופי סוציו-אקונומי או פוליטי, מסובסדים בעיקר. ייתכן שהוא אינו מכיל כספים מקומיים כלל. אבל באותו זמן יחסיתלישות המקומית עדיין תהיה עצמאות בחלוקת הכספים התקציביים - תיארנו לעיל אילו זכויות יש לה בהקשר זה.
אפשרית גרסה שבה תקציבים מקומיים מקבלים סבסוד ממוקד. למשל, זה יכול להיות מימון של פרויקטים בעלי משמעות חברתית. במקרה זה, חשוב לעירייה, קודם כל, להבטיח את יישום התוכנית הרלוונטית בהתאם לסטנדרטים שאומצו ברמה הפדרלית והאזורית.
תקציב הוגן: תרגול עולמי
עכשיו שקול את המנגנונים שבאמצעותם מתבצע "השוואה פיסקלית" במדינות אחרות.
ישנה אפשרות שבה ניתנת לאזורים מסוימים הזכות לקיים פעילות כלכלית במסגרת משטרים כלכליים ספציפיים, שבמסגרתם, למשל, עשויות להיות הטבות מס. סוג זה של תמיכה נהוג בסין, אוסטרליה ומדינות מסוימות באזור האוקיינוס השקט. המנגנון השני הוא סבסוד ההפרש בין הכנסה צפויה להכנסה ריאלית (נורמטיבית). התרחיש האפשרי השלישי הוא שהמרכז הפדרלי מספק לאזורים תזרימי מזומנים על בסיס אומדן הגבייה של ההכנסה (בפועל, הדינמיקה הצפויה של תשלומי המס והערך החזוי שלהם).
